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文/陈昊星

高楼大厦是城市繁荣的象征，但随着气候变化和次生灾害等影响，城市面临的灾害风险愈加复杂多样。

为应对日益严峻的挑战，建设能够提升城市全方位抗险功能的“韧性城市”重要性日益凸显。

近日，《中共中央办公厅国务院办公厅关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》对外公布。其中提到：

——到2027年，新型城市基础设施建设取得明显进展，对韧性城市建设的支撑作用不断增强，形成一批可复制可推广的经验做法。

——到2030年，新型城市基础设施建设取得显著成效，推动建成一批高水平韧性城市，城市安全韧性持续提升，城市运行更安全、更有序、更智慧、更高效。

什么是韧性城市？

2020年11月3日，中共十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，其中首次提到韧性城市。

什么是韧性城市？

浙江大学韧性城市研究中心撰文指出，韧性城市指城市能够凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理地调配资源以从灾害中快速恢复过来。长远来讲，城市能够从过往的灾害事故中学习，提升对灾害的适应能力。

西南财经大学工商管理学院党委副书记、教授胡国平接受中新社国是直通车采访时表示，从现代城市管理的角度来看，灾害既包括自然灾害，如天文、气象、地质、地貌(表)、水文、生物、环境等，也有人为灾害，如火灾、交通事故等。一个有韧性的城市，应能够有效应对各种自然、社会和经济冲击，保持城市的持续运行和居民的安全。

从世界范围看，近年来，旨在推动城市更加包容、安全和可持续的韧性理念也在许多国家受到关注并付诸实践，成为城市安全发展的重要趋势。

例如，新加坡一直面临气候变化带来的海平面上升威胁，包括内涝和沿海洪水。为应对这些挑战，新加坡政府采取了多项措施，如加强气候变化的科学研究，制定应对策略，并提高城市适应能力。目前，新加坡已经建立了一个弹性框架，帮助识别气候变化带来的风险，并制定相应的应对计划，尽量减少气候影响。

美国纽约市为了应对未来可能的自然灾害，制定了一系列政策和行动计划，并提供资金支持，确保城市韧性持续提升。根据灾害情景分析，纽约优化了各项工程措施，并通过相关部门协调实施。

如何打造韧性城市？

浙江大学韧性城市研究中心主任王乃玉接受中新社国是直通车采访时表示，打造韧性城市可遵循以下四大步骤。

一是成立韧性城市建设组织机构。组织机构应包括领导小组和技术专家团队。领导小组由政府相关部门(如应急、气象、地震、住建、水利、自然资源、农业、发改、大数据等)及公共服务机构(如供电、供水、通讯等)的负责人组成，并设立工作专班。技术专家团队可由科研院所和专业服务机构的跨领域专家构成。

二是设定韧性城市建设目标。在充分调研的基础上，借助技术专家团队的力量，组织讨论并设定本地区在各类灾害情景下的韧性建设目标。

三是城市韧性评估。对韧性城市建设的目标区域建立详细的韧性分析模型，其中建成环境模型包括房屋建筑群落模型(包括各类建筑物)、交通网络模型(包括各类道路、桥梁等)、供电网络模型(包括各类变电站、输电线路等)、供水网络模型(包括各类水厂、泵站、输水管等)，通讯网络模型(包括通讯基站、指挥中心等)以及功能耦合模型等，灾害模型包括考虑时空不确定性的情景灾害模型和长周期全过程灾害模型。

四是城市韧性提升决策制定和实施。城市韧性提升决策包括灾前规划、灾中应急响应和灾后恢复三大部分。具体来说，针对城市韧性目标与当前水平之间的差距，可通过灾前措施(如避灾安置、物资储备、基础设施优化等)、灾中响应(如人口转移、物资调配)和灾后恢复(如恢复优先级设置与资源调配)来有效缩小差距，直至达到韧性目标。

韧性城市与城市更新结合

受访专家表示，在基础设施建设、空间规划和社区服务等方面，“韧性城市”可以借鉴一部分当前城市更新的经验。

在王乃玉看来，新城区和老城区建设“韧性城市”可以采取不同的路线。针对新城区，可在新一轮国土空间规划中开展韧性城市专项规划的工作，从增强城市安全韧性的角度出发，优化城市灾害防御空间布局和城市应急空间布局。

而老城区可以将韧性城市建设和城市更新、旧城区改造、地下管网改造、防洪排涝能力提升改造等工作有机结合起来，可以先对城市进行韧性评价，诊断出薄弱环节后，再有针对性地更新改造，从而提升城市面临各类灾害时的韧性。

此外，城市还应注重提升灾中应急响应和灾后快速恢复的能力。

王乃玉指出，在提升灾中应急响应能力方面，应解决数字治理中的“数据孤岛”和“数据烟囱”问题，整合各部门和行业的灾害数据，依托现有的应急管理系统，引入大数据和人工智能技术，优化城市自然灾害风险评估模型和智能应急决策算法，同时应加强韧性城市建设的标准化体系建设和应用推广。

中国区域科学协会副理事长冯奎接受中新社国是直通车采访时认为，发展韧性城市，是解决城市新老问题的有效途径。

“中国城市经历了快速成长，亟需补齐交通设施、城市各类管网、生态维护设备、应急基建等方面的短板。同时，智慧化、数字化的新技术不断涌现，这为建设富有活力的‘未来城市’，塑造中国城市新形态提供了重要手段。结合新技术的应用，增强韧性能力，既能加快科技赋能城市，建设现代化的新城市，又能通过建设大量新的应用场景，促进投资消费。”冯奎说。

所有城市都应尽早规划

近年来，我国韧性城市建设加快推进。一些省市积极借鉴国内外韧性城市的先进理念和成功经验，初步探索出了一条符合本地特色的韧性城市建设路径。

浙江省应急管理厅基于韧性城乡“灾前-灾中-灾后”管理理念，开发了全国首个韧性防灾大模型(REN引擎)。该引擎结合大数据、人工智能和物理仿真技术，能实时预报浙江省各级行政区域的人口、建筑、交通等综合风险，并对风险进行辅助决策，如人口转移和物资调度等。

自2022年以来，REN引擎开展了多次实战应用，经灾后对比核实，全省总受灾人口预测准确率达96%，为省级和各地方应急部门的台风风险研判和指挥调度提供了科学量化的决策参考。

2024年，上海发布《上海市加快推进韧性安全城市建设的意见》，提出全面提升灾前防范、灾中应对、灾后恢复和数字化管理的韧性要求，确保城市在各类灾害中保持安全与可持续发展。

此外，北京、重庆、成都、广州、南京等多个城市纷纷出台韧性城市相关政策或规划，从智慧城市、海绵城市、绿色低碳、生态环保等多个方面发力。

王乃玉认为，所有城市都应有打造韧性城市的意识，并尽早制定相关规划。因为城市规模越大，各基础设施系统之间的相互依赖越强，一旦某个薄弱环节受损，可能引发系统性崩溃。首先应对城市进行系统“体检”，找出薄弱环节，做到“早发现、早预判、早处置”，只有把应急的时间节点前移，才能真正做到“应而不急”。